超过起诉期限的行政行为不能通过新诉讼获得司法救济

　　■基本案情
　　　　2006年4月10日，偏关县人民政府下发偏土划字（2006）第1号划拨土地通知书，将黄牛沟东侧4667平方米土地划拨给偏关县某中学用于修建教学楼，并于同年5月17日颁发了 《国有土地使用证》，但该校在涉案土地上建设住宅楼。
　　　　2006年7月15日，偏关县建设局对该校法定代表人郝某作出行政处罚决定书，认为其在划拨土地上修建住宅的行为违反了《中华人民共和国城市规划法》（已废止）和偏关县城总体规划，限其立即停工并在三日内拆除违法建筑，恢复原貌。
　　　　2017年6月18日，偏关县人民政府收到偏关县某中学及郝某的申请，要求偏关县人民政府撤销2006年作出的偏土划字 （2006）第1号划拨土地通知书，并在两个月内作出赔偿决定。偏关县人民政府对该申请未予答复，偏关县某中学遂提起行政诉讼，请求偏关县人民政府履行答复义务。
　　■裁判结果
　　　　大同市中级人民法院一审认为，偏关县人民政府将涉案土地划拨给偏关县某中学用于兴办学校，因该校法定代表人郝某违法在其上修建住宅，被偏关县建设局作出行政处罚，导致学校停办，划拨土地无法继续开发用于办学。现偏关县某中学对学校停办造成的损失向偏关县人民政府提出赔偿申请，显然缺乏事实依据。偏关县某中学起诉请求判令偏关县人民政府对是否撤销违法行为及是否赔偿作出答复，但该诉求既不能解决其实际问题，也不能从实质上化解双方的行政争议，故不予支持。遂判决驳回偏关县某中学的诉讼请求。
　　　　偏关县某中学不服一审判决，提起上诉。山西省高级人民法院二审认为，设置起诉期限制度的目的和功能在于督促当事人及时行使诉权，尽快稳定行政法律关系，维护行政行为的效力。对于一个已经超过起诉期限的行政行为，当事人不能通过向行政机关提起一个撤销申请，然后针对行政机关就该申请的作为或不作为行为提起行政诉讼，从而实现规避起诉期限的目的。因为，如果允许提起此类诉讼，那么法院在对该撤销申请进行司法审查时，必然要涉及到对原行政行为的审查，事实上就造成对一个超过起诉期限的行政行为进行实体审理的结果，这与起诉期限制度设置的初衷相违背。因此，该类诉讼因实质上超过起诉期限而同样不具备起诉条件。
　　　　本案偏关县某中学要求撤销的划拨土地通知书作出于2006年4月10日，至2017年6月18日其向偏关县人民政府提出撤销申请时早已超过了起诉期限。无论偏关县人民政府对其申请是否作出行政行为，均不影响可诉性的判断。偏关县某中学不能对偏关县人民政府对该申请的作为或不作为行为提起诉讼。故偏关县某中学的起诉不符合起诉条件，其上诉理由不能成立。一审对本案进行实体审理不当，应予纠正。遂裁定撤销一审判决，驳回偏关县某中学的起诉。
　　■典型意义
　　　　起诉期限是当事人对行政行为不服向人民法院请求司法救济的时间限制。设置起诉期限的目的在于维护行政行为的效力，以确保行政法律关系尽快稳定。实践中，当事人由于怠于行使诉权等原因超过法定起诉期限，丧失了获得法律救济的权利。为了重新获得救济，有的当事人选择向行政机关提出一个撤销或更正原行政行为的申请，然后针对行政机关对该申请的答复或不答复行为提起复议或者诉讼，希冀重新获得救济。
　　　　此类诉讼表面上诉求是要求判令行政机关履行对其申请的答复职责，实质上仍是要求对原行政行为的合法性进行审查，当事人通过新的诉讼所要达到的目的与直接要求撤销原行政行为并无实质不同。如果这种方式被允许，那么法律规定的复议期限或者起诉期限制度事实上就会形同虚设，行政法律关系将陷入无限的不稳定状态。因此，这种变通诉讼方式不符合法定起诉条件，不应当被允许。当然，对于超过起诉期限的行政行为，如果确有错误，行政机关仍然可以通过自我纠错机制进行弥补。
　　　　本案中，对于一个已经明显超过起诉期限的划拨土地行为，当事人申请行政机关予以撤销，在行政机关未作出处理的情况下提起行政诉讼，明显不符合起诉条件。一审法院对案件进行实体审理不妥，二审法院依法予以纠正。本案对当事人规避起诉期限的行为予以否定，有效维护了法治权威和法律关系的稳定。