日期:[2018年05月22日]
-- 生活晨报 --
版次:[A10]
山西2017年行政审判十大案例之一
政府履职不到位程序不正当
——张某诉黎城县人民政府土地行政处理案
策划丁国华采写毛应厚摄影平磊
张某诉黎城县人民政府土地行政处理案是山西2017年行政审判十大案例之一，因政府履职不到位、程序不正当，应予撤销并责令重新作出行政行为。
◆基本案情
政府将颁发的土地证作废了
2005年1月，黎城县村民张某提出建房用地申请，同年8月20日，黎城县政府为其颁发了黎政许字第006号《居民建房用地许可证》，许可其在207国道旁修建房屋一处。2006年4月16日，房屋修建完工，张某填写了0206309号《居民宅基用地登记申请、调查、审批表》，取得《集体土地使用权证》。
2017年2月23日，黎城县政府作出《关于张某宅基地审批存在问题的处理决定》，认为张某存在采取隐瞒原有建设用地面积骗取批准宅基地的行为，审批过程存在违反法定程序问题。为此，根据相关法规，黎城县政府决定：1.黎城县政府2005年8月为张某颁发的黎政许字第006号《居民建房用地许可证》无效；2.责令张某三日内到黎城县不动产登记中心办理0206309号《集体土地使用权证》注销登记手续。逾期不办理，将公告注销，原土地权利证书作废。
张某不服提起诉讼。
◆审判法理
四项审查判决政府败诉
晋城中院一审认为，被诉行政行为认定事实证据不足，故判决撤销黎城县政府作出的《关于张某宅基地审批存在问题的处理决定》。
黎城县政府不服一审判决提起上诉。山西高院二审认为，本案需要审查的问题主要有四个方面。
一是张某在申请宅基地时是否存在隐瞒真相骗取批准的问题。根据规定，申请宅基地使用证，申请人需向所在村委会提出申请，村委召开村民会议或村民代表大会讨论后张榜公布，公布期满无异议的，报乡镇审核，报县（市）审核，颁发权属证书。在审批过程中，乡镇国土资源所要做到“三到场”。可见，申请人提出申请是启动颁证程序的第一步。一般来说，只要申请人自认为符合发证条件就可以提出申请，至于实质上是否符合申请条件和颁证条件，尚需相关部门依法审核后作出认定，并对符合条件的申请人依法登记发证。
本案中，张某在申请审批宅基地时，已经年满十八周岁，其自认为符合审批宅基地的法定条件，便以自己的名义申请宅基地并填写了审批表，在客观上并没有采取任何刻意隐瞒原有建设用地面积骗取批准的行为。
此外，张某出生于1983年3月23日，其申请建房审批的时间为2005年，申请宅基地审批的时间为2006年，两次申请填报的年龄分别为23岁和24岁，符合民间以虚岁确认年龄的风俗习惯，不存在虚报年龄骗取批准的问题。因此，被诉决定认定张某在申请宅基地审批时采取隐瞒和欺骗手段，证据并不充分。
需要说明的是，根据土地管理法的有关规定以及黎城县审批宅基地的实际情况，农村村民一户只能拥有一处宅基地，且面积一般不得超过200平方米。本案中，张某在审批宅基地时，其家庭已拥有两块面积合计为874.9平方米的宅基地，客观上已不具备审批宅基地的实质条件。
然而，对张某提出的申请，村委、乡镇人民政府、土地管理部门及黎城县政府对此均未尽到合理、审慎的审查义务，未能发现张某父亲名下已有两处宅基地且面积已超标这一明显的事实，从而导致错误登记和发证。
二是黎城县检察机关的调查询问笔录能否作为认定被诉行政行为合法的依据。本案中，被诉行政行为所依据的黎城县检察机关的调查笔录，系检察机关在办理刑事案件过程中对证人和相关人员所作的调查笔录。这些证据在刑事程序中尚未经有权机关的生效法律文书对其真实性、合法性进行确认，不能直接在行政程序中采用，而应按照法定程序对证人重新调查询问并制作笔录，即进行证据转换后，才能据此作出行政行为。
黎城县政府直接依据此类证据作出被诉行政行为，缺乏法律依据。原审法院对此证据不予采信并无不当。上诉人认为黎城县检察机关的调查笔录可以作为认定被诉行政行为合法依据的上诉理由不能成立。
三是被诉行政行为认定黎城县政府为张某办理宅基地审批违反法定程序证据是否充分。
被诉决定之所以认定“2005年申请审批宅基地没有经过支、村委研究张榜公布，违反法定程序”、“在宅基地审批过程中，没有经乡（镇）实地丈量批放，违反法定程序”，其主要依据是检察机关对村委干部及相关人员所作的调查笔录的内容。而如前所述，调查笔录因不符合证据采信标准，不能作为行政机关认定事实的有效依据，故上述认定因缺乏证据支持而不能成立。
另外，上述程序问题即便属实，也是因村委和土地管理部门履行职责不到位所致，与行政相对人无关。
四是被诉行政行为是否违反正当程序基本原则。按照正当程序的基本要求，行政机关在作出对行政管理相对人、利害关系人不利的行政决定之前，应当告知其事实、理由和依据并给予陈述和申辩的机会。被诉决定剥夺了张某的宅基地使用权，对其重大财产权益产生不利影响。黎城县政府既未事先告知张某，也未给予其陈述和申辩的机会，而是径行注销其土地使用权证，程序明显不当。
山西高院二审判决：一、维持晋城中院于2017年6月7日作出的（2017）晋05行初19号行政判决；二、黎城县政府在本判决生效后重新作出行政行为。
◆典型意义
详尽说法行政审判文书范本
本案是邱水平大法官亲自主审的一起撤销土地登记行政案件。裁判文书逻辑严密，适用法律准确，论述详尽，说理充分，是一篇行政审判文书范本。其典型意义在于：
政府履职应当到位。县政府作为行政审批机关，其合理审慎的审查义务不得有丝毫马虎。本判决对三级机构的责任界定准确、定性合理，对合理行政作了准确诠释。政府履职不到位，无过错行政相对人不应承担责任。
证据采信应当严谨。对证据运用的分析，如实物证据具有客观性、稳定性，一般可直接使用；由于言词证据的不确定性、主观性，尚未经有权机关生效文书确认的，原则上应重新提取后才可使用，而不应以证据出自检察机关或何人之手作为采用与否的标准。
行政行为应当程序正当。判决书对政府程序正当的基本要求十分肯定、明确、严肃，提出对行政相对人重大财产权益产生不利影响时，政府应当履行告知其事实、理由和依据的义务，并给予陈述、申辩的机会，对政府依法行政提出了严格要求。
不当行政行为应当纠正。“一户一宅”、宅基地面积不得超过法定标准是我国农村宅基地审批的基本原则，属于法律法规的强制性规定。对于违反这一原则导致错误审批发证的，行政机关负有依法纠正的法定义务。这也是本案判令行政机关重新作出行政行为的主要理由，法院通过行政诉讼督促行政机关依法纠正或补正其违法行政行为，属于行政审判监督职能的应有之义。
张某诉黎城县人民政府土地行政处理案是山西2017年行政审判十大案例之一，因政府履职不到位、程序不正当，应予撤销并责令重新作出行政行为。
◆基本案情
政府将颁发的土地证作废了
2005年1月，黎城县村民张某提出建房用地申请，同年8月20日，黎城县政府为其颁发了黎政许字第006号《居民建房用地许可证》，许可其在207国道旁修建房屋一处。2006年4月16日，房屋修建完工，张某填写了0206309号《居民宅基用地登记申请、调查、审批表》，取得《集体土地使用权证》。
2017年2月23日，黎城县政府作出《关于张某宅基地审批存在问题的处理决定》，认为张某存在采取隐瞒原有建设用地面积骗取批准宅基地的行为，审批过程存在违反法定程序问题。为此，根据相关法规，黎城县政府决定：1.黎城县政府2005年8月为张某颁发的黎政许字第006号《居民建房用地许可证》无效；2.责令张某三日内到黎城县不动产登记中心办理0206309号《集体土地使用权证》注销登记手续。逾期不办理，将公告注销，原土地权利证书作废。
张某不服提起诉讼。
◆审判法理
四项审查判决政府败诉
晋城中院一审认为，被诉行政行为认定事实证据不足，故判决撤销黎城县政府作出的《关于张某宅基地审批存在问题的处理决定》。
黎城县政府不服一审判决提起上诉。山西高院二审认为，本案需要审查的问题主要有四个方面。
一是张某在申请宅基地时是否存在隐瞒真相骗取批准的问题。根据规定，申请宅基地使用证，申请人需向所在村委会提出申请，村委召开村民会议或村民代表大会讨论后张榜公布，公布期满无异议的，报乡镇审核，报县（市）审核，颁发权属证书。在审批过程中，乡镇国土资源所要做到“三到场”。可见，申请人提出申请是启动颁证程序的第一步。一般来说，只要申请人自认为符合发证条件就可以提出申请，至于实质上是否符合申请条件和颁证条件，尚需相关部门依法审核后作出认定，并对符合条件的申请人依法登记发证。
本案中，张某在申请审批宅基地时，已经年满十八周岁，其自认为符合审批宅基地的法定条件，便以自己的名义申请宅基地并填写了审批表，在客观上并没有采取任何刻意隐瞒原有建设用地面积骗取批准的行为。
此外，张某出生于1983年3月23日，其申请建房审批的时间为2005年，申请宅基地审批的时间为2006年，两次申请填报的年龄分别为23岁和24岁，符合民间以虚岁确认年龄的风俗习惯，不存在虚报年龄骗取批准的问题。因此，被诉决定认定张某在申请宅基地审批时采取隐瞒和欺骗手段，证据并不充分。
需要说明的是，根据土地管理法的有关规定以及黎城县审批宅基地的实际情况，农村村民一户只能拥有一处宅基地，且面积一般不得超过200平方米。本案中，张某在审批宅基地时，其家庭已拥有两块面积合计为874.9平方米的宅基地，客观上已不具备审批宅基地的实质条件。
然而，对张某提出的申请，村委、乡镇人民政府、土地管理部门及黎城县政府对此均未尽到合理、审慎的审查义务，未能发现张某父亲名下已有两处宅基地且面积已超标这一明显的事实，从而导致错误登记和发证。
二是黎城县检察机关的调查询问笔录能否作为认定被诉行政行为合法的依据。本案中，被诉行政行为所依据的黎城县检察机关的调查笔录，系检察机关在办理刑事案件过程中对证人和相关人员所作的调查笔录。这些证据在刑事程序中尚未经有权机关的生效法律文书对其真实性、合法性进行确认，不能直接在行政程序中采用，而应按照法定程序对证人重新调查询问并制作笔录，即进行证据转换后，才能据此作出行政行为。
黎城县政府直接依据此类证据作出被诉行政行为，缺乏法律依据。原审法院对此证据不予采信并无不当。上诉人认为黎城县检察机关的调查笔录可以作为认定被诉行政行为合法依据的上诉理由不能成立。
三是被诉行政行为认定黎城县政府为张某办理宅基地审批违反法定程序证据是否充分。
被诉决定之所以认定“2005年申请审批宅基地没有经过支、村委研究张榜公布，违反法定程序”、“在宅基地审批过程中，没有经乡（镇）实地丈量批放，违反法定程序”，其主要依据是检察机关对村委干部及相关人员所作的调查笔录的内容。而如前所述，调查笔录因不符合证据采信标准，不能作为行政机关认定事实的有效依据，故上述认定因缺乏证据支持而不能成立。
另外，上述程序问题即便属实，也是因村委和土地管理部门履行职责不到位所致，与行政相对人无关。
四是被诉行政行为是否违反正当程序基本原则。按照正当程序的基本要求，行政机关在作出对行政管理相对人、利害关系人不利的行政决定之前，应当告知其事实、理由和依据并给予陈述和申辩的机会。被诉决定剥夺了张某的宅基地使用权，对其重大财产权益产生不利影响。黎城县政府既未事先告知张某，也未给予其陈述和申辩的机会，而是径行注销其土地使用权证，程序明显不当。
山西高院二审判决：一、维持晋城中院于2017年6月7日作出的（2017）晋05行初19号行政判决；二、黎城县政府在本判决生效后重新作出行政行为。
◆典型意义
详尽说法行政审判文书范本
本案是邱水平大法官亲自主审的一起撤销土地登记行政案件。裁判文书逻辑严密，适用法律准确，论述详尽，说理充分，是一篇行政审判文书范本。其典型意义在于：
政府履职应当到位。县政府作为行政审批机关，其合理审慎的审查义务不得有丝毫马虎。本判决对三级机构的责任界定准确、定性合理，对合理行政作了准确诠释。政府履职不到位，无过错行政相对人不应承担责任。
证据采信应当严谨。对证据运用的分析，如实物证据具有客观性、稳定性，一般可直接使用；由于言词证据的不确定性、主观性，尚未经有权机关生效文书确认的，原则上应重新提取后才可使用，而不应以证据出自检察机关或何人之手作为采用与否的标准。
行政行为应当程序正当。判决书对政府程序正当的基本要求十分肯定、明确、严肃，提出对行政相对人重大财产权益产生不利影响时，政府应当履行告知其事实、理由和依据的义务，并给予陈述、申辩的机会，对政府依法行政提出了严格要求。
不当行政行为应当纠正。“一户一宅”、宅基地面积不得超过法定标准是我国农村宅基地审批的基本原则，属于法律法规的强制性规定。对于违反这一原则导致错误审批发证的，行政机关负有依法纠正的法定义务。这也是本案判令行政机关重新作出行政行为的主要理由，法院通过行政诉讼督促行政机关依法纠正或补正其违法行政行为，属于行政审判监督职能的应有之义。